牢固树立社会主义法治理念 科学创设内部执法监督机制

牢固树立社会主义法治理念  科学创设内部执法监督机制

徐安怀

伴随着全国政法机关“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动的深入和社会主义法治理念教育的开展，检察机关如何才能充分发挥法律监督职能作用，体现社会主义法治的价值追求，是摆在检察机关面前一个十分紧迫、也十分重要的现实问题。

司法实践中，实现司法公正的方法有很多，既有“治本”的方法，如强调提高执法者素质、改革司法体制等，也有“治标”的方法，如开展专项执法检查工作、规范执法工作程序等。当前，由于人民群众法律意识的不断提高和对司法公正呼声的不断加大，单靠“治本”及“治标”的办法，都不能很好地解决事法不公的问题。因为“治本”的方法是一个漫长而渐进的过程，其“功效”发挥要受到很多主客观因素的影响，同时“远水根本解不了近渴”，现实存在的即便是“1‰的问题对沼事人来说也是100%的问题，是必须马上解决的问题，而“治本”的办法明显有些“爱莫能助”；而“治标”的方法虽然可以解决现实中的问题，却体现了“诗性正义”（只讲激情，不讲逻辑）和“袋鼠正义“（不走正常程序，直接奔赴主题）的思想，由于“只能是维持短暂的稳定，不能保证长久的秩序”，只是解决了形式上的、表面上的、浅层次上的问题，没有形成一个纠错、防错机制和体系，也不符合科学发展观的要求。因此，对待如何采取切实可行措施，保证司法公正的现实问题，我们必须坚持扬弃的观点，综合考虑“治本”与“治标”措施，把“治本”与“治标“有机结合起来，用创新的思维和科学发展的思想作指导，坚持和谐、发展、共赢的主题，创造性地选择一项“标本兼治、优势互补、合法性与现实性有机一体”的保证公正执法措施，提高自主创新能力。

笔者认为，在当前的社会环境下，加强内部执法监督不啻为一个明智的选择。只有内部执法监督工作搞扎实了，才有实现公平正义的可能、才有实现社会主义法治价值追求的可能。现阶段，应当按照社会主义法治的要求，以构建和谐社会为方向，创新执法监督观念，考虑合法性和现实性的要求，建立一套既有利于维持现实秩序，又有利于促进长久发展的内部执法监督机制。

一、创设内部执法监督机制的必要性

（一）理论上的必要性

“权力腐蚀人，绝对的权力绝对腐蚀人”，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的经验，防止滥用权力的办法，就是以权力制约权力”，这些被历史和实践证明了经典论断告诉我们：失去监督的权力必然导致腐败，不受制约的权力对全体人都是一种腐蚀剂，并必将导致腐败。检察工作作为社会政治生活的一部分，不是处在社会的真空，很多案件的当事人都想利用各种手段影响检察权的正常发挥，达到利己的目的，因此，检察干警的执法行为必须得到科学、有效地制衡，才能保证不被滥用，而这种制衡的必然选择就是构建内部执法监督机制。

（二）客观上的必要性

近年来频出的检察人员利用职权违法犯罪的案件，为我们构建内部执法监督机制提供了现实、鲜活的依据。纵观已经暴露出来的检察人员利用职权违法犯罪案件，不管是省级的还是县（区）级的、不管是检察长一级的领导还是一般办案人，他们违法犯罪案件根本原因都在于主观上个人的世界观、价值观、人生观扭曲，客观上个人的权力过度膨胀且缺少监督，犯罪的主要手段在客观上都是以案谋私。检察权的核心是办案权，办案权的实施主体是具体办案人，因此，“管案件”与“管人”必须同时进行、必须“双管”齐下，应当在坚持人本原则的“治本”思路同时，抓好对检察权运行的监督。

法律的生命在于公正的执行，然而，在检察实践中，由于办案人个人素质、执法观念、执法责任心以及法律意识、道德意识差异的存在，一些不正确、不依法、不积极行使检察权或超越职权等滥用检察权的现象屡有发生。一些案件法律文书用语不准确，不使用或不正确使用法言法语；有的案件对外法律文书存在错字、别字、漏字或者不规范表述现象；有的案件错误适用法律，不当引用法条；有的案件初查、侦查及审查过程中不依法使用法律文书、不依法向当事人交代诉讼权利和义务、不依法调取核实诉讼证明材料、不按照规定时间送达、不按照规定程序准备相关材料、不在法定期限内审结；有的办案人搜集证据、审查证据、排除证据、固定证据的能力欠缺，错误适用证据、错误运用证据；有的超管辖办案、越权办案、超期羁押；有的错误逮捕、错误起诉、错误立案、错误不起诉、错误撤案；有的案件人民法院改变带关、改变定性、重罪轻判、轻罪重判后该抗诉不抗诉、该追究不追究等等，都给法律在人民心目中的公正性、严肃性和期望值大打了折扣。因此，构建内部执法监督机制，切实加强执法监督，就可以最大限度地减少不规范问题的发生，防患于未然。

（三）现实上的必要性

公平正义是社会主义法治理念的价值追求。当前，各级检察机关都在按照“规范执法行为、促进执法公正”的要求，围绕解决执法不规范、不公正的问题采取了相应的根治和预防措施，实施了日常监督、重点监督、经常监督、系统监督等办法。但这些内部监督很不系统、很不专业，没有形成独立的体系，表现为对一些问题的监督力度、监督角度、监督方式、监督方法不尽相同，容易导致一些监督者不能够正确行使监督职权、一些被监督者不愿意接受监督，甚至因影响到个别人的既得利益，而产生抵触情绪，影响团结、和谐。这些问题的产生不是内部监督机制带来的，而是执法思想僵化、执法意识不正常导致的。黑格尔讲过“对立的东西产生和谐，而不是相同的东西产生和谐”。监督与被监督是基于一个共同保障执法公正的目的而创设的两个层面，是执法利益的共同体，不是矛盾体。死水一潭，固然稳定得连一点涟漪都没有，可那毕竟是死水，容易腐臭。和谐不是原地不动、固步自封，暂时的稳定不能带来长久和谐。只有动态的和谐、不断创新的和谐才能够调动人的工作积极性。因此，构建内部执法监督机制是“稳定”向“和谐”转化的有效润滑剂，是保证和谐的助推器，是体现社会主义法治理念思想内涵的最现实的需要。

二、内部执法监督机制的基本原则

内部监督，相对于外部监督它是指依据已设立的义务规范、责任规定及权力限制结构，对主体权力的规模、力度、后果进行控制，是权力制约内在化的一种表现形式，它贯穿于权力运用的全过程。鉴于此，内部执法监督机制则是指为追求执法的公正准确，确保内部执法监督工作开展、实现内部执法监督目的，依据一定的规定和程序，在系统内部设立的相对独立于办案部门以外的执法权力运行过程、执法行为方式而进行的监督模式、监督办法的总称。

作为对权力的一种制衡，监督工作很重要。它不仅是对权力的再分配，同时也是保证权力得到公正实施的重要措施之一。但监督不能漫无边际、随心所欲，不能搞成“人人自危”和“人自为战”的形式，也要遵循一系列基本原则。

（一）保障执法、促进公正原则

检察机关的主要工作就是执法，就是通过执法活动，发挥“打击敌人、惩罚犯罪、保护人民”的作用，以保证宪法和法律的正确实施，保证刑事诉讼的正常进行。因此，内部执法监督也必须围绕检察工作的业务工作核心进行，要以保障执法工作正常开展、保证法律的统一实施、促进执法工作公正准确为根本目标和基本原则，建立监督体系。

（二）讲求效率、减少程序原则

随着社会主义法治进程的不断加快以及与国际社会接轨的要求，人权思想、人权意识在人民群众心目中逐渐树立起来，人民群众对法律的要求也在不断提高，“迟来的公正不是公正”已经成为一种共识。因此，内部执法监督也应该围绕诉讼效率原则，突出诉讼经济，减少工作程序，减少内耗，保障诉讼顺畅、快捷，让监督工作既起到“消毒防腐”作用，又起到“营养润滑”功能。不能因为监督的存在或监督机构的设置，而出现“中梗阻”现象。

（三）符合实际、重在实效原则

衡量一项监督制度、措施是否到位、是否能够起到预期效果，关键在于内部监督的方式方法是否能够得到干警的认可、是否有可操作性和可执行性，是否符合当时、当地的情况。因此，内部执法监督工作要坚持以与时俱进的科学发展观思想作指导，强调重实情、重实际、重实效，本着“什么问题突出就规范什么问题”、“什么岗位易出现问题就监督什么岗位”的思想，紧密结合干警的实际和工作的实际，分层次、分步骤、有针对性地进行。当前，就是要把重点岗位、重点人员列为内部监督和制约的重点，把着眼点放在主要业务部门、主要办案人、主要领导上，在此基础上建立和完善相关监督制度，搭建监督平台。

（四）长效规范、绝对权威原则

执法工作是一项需要对历史负责、需要对当事人永久负责的长期工程，不是短期行为，起规范执法作用的机制也不能朝令夕改、不能失掉公平，要保持一致性、持久性的特征。同时，监督能否发挥效力，能否为正确行使权力起到积极作用，还要看监督是否有权威性、刚性，是否有坚强有力的后看作保障，是否有专门机构组织实施。因此，检察机关内部监督，必须以机关内最高层次下发的决定为依据，以机关内最高层次的督促检查来保证落实，以规范执法行为为目的、以长期有效为出发点、以权威作保障，明确规则，划定标准，保证执法工作在法律的框架内公平、公正进行。

三、内部执法监督机制模式的设计

监督就是对被监督行为的过程监督，脱离了过程监督就不存在监督。检察机关执法工作是一个动态的系列过程，从接案、受案、初查、审查到结案归档，每个环节都需要依照法律、依照规定进行，因此，每个环节都应该受到有效的内部监督，以防止权力的滥用。为此，内部执法监督机制应考虑如下设计：

（一）建立监督主体

建立专门的监督机构，以保证内部执法监督工作的经常、正规、系统开展。应当自上而下一设立一个具体从事执法监督工作的部门，实行“一元化”管理办法，单独持牌对外办公，并在检察长和检察委员会的领导下，承担全部业务工作的监督、考核、管理、规范。在机构的称谓上应考虑确定为“检察委员会办公室”，全国统一称谓。因为检察委员会是检察机关业务工作的最高决策机构，检察委员会办公室是检察委员会的常设机构，从效率原则、权威原则以及科学发展观的角度考虑，比较符合客观实际。

（二）明确监督内容

明确执法监督重点，确保执法监督近期目标与长期目标的实现。要本着“什么问题突出就解决什么问题”的思路，从实际、实效、实情出发，分清主要矛盾和次要矛盾，摆正现实与长远的关系，要按照社会主义法治理念的要求，重视执法现实价值的体现和长久秩序地维护。当前，就是要把掌握立案权、侦查权、批捕权、公诉权的部门作为监督的重点，从程序到实体、从开始到结束，整个诉讼环节都要纳入监督视线。

（三）制定监督规则

建立健全工作制度，以保证内部执法监督工作有章可循。要结合业务工作的实际，针对不同种类、不同层次案件的不同特点，制定科学、合理的业务工作规范、规程和标准，确保业务工作在规范化管理的基础上实现健康、有序开展。当前，应当重点加强对已有制度的废、改、立工作，加强制度的落实，进一步建立和完善涵盖业务工作流程、控制、管理的《业务工作运行机制》；涵盖业务工作管理办法、业务工作标准的《案件质量保证体系》；涵盖主体以及客体责、权、利关系的《业务工作考评规范体系》和《执法责任追究体系》。

（四）健全监督程序

准确界定主体和客体的职责和关系，以保证内部监督不流于形式。首先，应当明确主体的职责范围，明确监督、管理、规范的渠道和方法；其次，应明确保证内部监督工作开展的具体规定和办法，明确监督者与被监督者的权力、义务关系以及监督的操作程序、适用范围、工作原则、方式方法、责任处罚等内容。第三，应当明确考核评价办法，规定客体必须执行主体所做出的决定。当前，对主体的职责应当主要考虑：

1、案前监督职责

要求内部所有的案件都要由创设的“检察委员会办公室”这一监督主体统一受理，并按照预定程序分配。检察委员办公室有权对所要受理的案件是否符合受案范围和条件进行审查，以杜绝部门间不正当的交易，避免部门内部挑案、选案带来的内耗和弊端。同时，保证受理的案件底数清楚、性质清楚、审限清楚、诉讼环节清楚、办案责任人清楚，增强工作的透明度。

2、案中监督职责

对正在办理的案件，受检察长指派，有权进行实体督办、程序督办，实现领导交办事项的专人办理；对提交检察委员会讨论决定的案件，有权进行实体审查和程序审查，确保提交检察委员会研究的案件事实清楚、程序合法、汇报全面；对接近审查期限的案件，有权进行预警告知，防止超期羁押发生。

3、案后监督职责

一是对于业务部门办理案件过程中制作形成的法律文书，包括立案报告书、侦查终结书、起诉书、不起诉决定书等文书，进行备案审查，对于发现的法律文书中存在的程序问题、表述问题以及实体问题，经过一定程序，及时建议监督改正，力求防患于未然，最大限度地减少负面影响；二是对不捕、不诉、不立以及撤案案件进行程序和实体监督检查，对不捕、不诉、不立以及撤案案件不当的案件提交检察委员会研究，最大限度地防止有罪不究、有案不立问题的发生；三是办理上级交办、督办的案件，负责跟踪监督及答复，最大限度地化解矛盾，防止涉检上访案件的发生；四是统一接收人民法院《出庭通知书》、《判决书》和《裁定书》，防止送达不及时，违反《诉讼法》及《诉讼规则》的现象发生；五是对提起公诉案件，审查《起诉意见书》、《起诉书》以及《判决书》，发现“三书”不一致的事实及其原因，对有异议的提交检察委员会研究，最大限度地防止执法疏漏或错误；六是审查判决书，对量刑畸轻畸重的，在法定期限内，报告检察长或提交检察委员会研究，最大限度地防止错案发生。

作为承担法律监督职责的检察机关而言，从诉讼环节上讲，处于承上启下的中间地位，是连接侦查、审判的中间环节，只有自身环节不出现“断档”和“差错”，才能使整个诉讼工作顺畅；从诉讼监督职能上讲，承担着对侦查活动以及审判活动是否合法的监督职责，承担着对所有国家公职人员职务犯罪案件的侦查、审查工作，是一个法定的专门诉讼监督部门诉讼监督部门，只有自身“公正正确”，才能保证监督工作的“顺利正常”。因此，建立和完善内部执法监督机制，既是符合科学发展观思想的长期的发展方向，又是符合社会主义法治理念要求的紧迫的现实任务，必须给予高度重视。

（作者单位：吉林省长春市朝阳区人民检察院检察长）

转自最高人民检察院《检察研究参考》